TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2651/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato en el que sea parte una entidad pública
(...) De conformidad con el numeral 2 del artículo 104 y el numeral 5 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer los litigios en los que se pretenda la declaratoria de la nulidad de un contrato de cesión de inmueble, en los que sea parte una entidad pública (...)
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2651 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4021
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Treinta y Uno Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo de la misma ciudad Sección Tercera
Magistrado sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente auto con fundamento en los siguientes
ANTECEDENTES
1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. Alejandro López Arrázola, en calidad de hijo de Hernando López Holguín (fallecido), promovió demanda en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de Hollman Enrique Ortiz Delgado como liquidador de la U.N.C. Sociedad Fiduciaria en Liquidación. Pretende que el juez declare la nulidad de la cesión fiduciaria que a título gratuito realizó U.N.C. Sociedad Fiduciaria en Liquidación, a favor del distrito capital, del inmueble con folio de matrícula número 50N-20252503, ubicado en la transversal 33 a N°125-30 de Bogotá, D.C., protocolizada en la escritura pública N°03233 del 13 de octubre de 2010 de la Notaría 35 de Bogotá[2]. Explicó que a tal negocio jurídico debió precederle una autorización del fideicomitente para ejercer cualquier actividad sobre el predio, sin embargo, la fiduciaria lo cedió a la Alcaldía Mayor de Bogotá sin que mediara la capacidad del fideicomitente para su celebración o autorización. Por tal motivo consideró que dicho negocio jurídico no llenó los requisitos requeridos para su validez, por lo que debía ser declarado nulo.
2. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El proceso fue repartido al Juzgado Treinta y Uno Civil del Circuito de Bogotá. Esa autoridad judicial, en providencia del 15 de febrero de 2023, declaró la falta de jurisdicción para resolver el asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. Lo anterior, en razón a que en su criterio se cumplen los presupuestos consagrados por el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que se trata de un contrato en el que una de las partes es una entidad pública. Señaló que la demanda se dirige contra Hollman Enrique Ortiz González y el Distrito Capital de Bogotá, que es una entidad territorial del sector público, con autonomía para la gestión de sus intereses y que está sujeta a un régimen político, administrativo y fiscal propio. Lo anterior conforme a lo establecido en la Constitución y el Decreto Ley 1421 de 1993.
3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El expediente fue asignado al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera-. Esa autoridad, en providencia del 9 de marzo de 2023 declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda. Indicó que lo que se controvierte es el cumplimiento del contrato de fiducia mercantil, lo cual concierne al derecho comercial, y que los contratantes del mencionado encargo fiduciario son particulares. Consideró que la jurisdicción competente para dirimir el asunto es la ordinaria, en razón de la cláusula general de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso.
CONSIDERACIONES
4. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, pues se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción ordinaria civil y la otra, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales niegan ser competentes para asumir el conocimiento del caso. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, pues existe una demanda activa en la que se busca la declaración de nulidad de un contrato de cesión de inmueble celebrado entre la Alcaldía de Bogotá (cesionaria) y Hollman Enrique Ortiz González, como liquidador principal de la U.C.N. Sociedad Fiduciaria en Liquidación (cedente). Tercero, satisface el presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para negar su competencia. De un lado, el juez ordinario civil sostiene que este asunto, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, debe ser de conocimiento del juez administrativo, en razón a que involucra la existencia de un contrato suscrito con una entidad pública como lo es el distrito capital. De otro, el juez de lo contencioso administrativo expone que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de las demandas relacionadas con las actuaciones relacionadas con las previsiones del artículo 15 del C.G.P.
Competencia para conocer de los procesos iniciados en contra de entidades estatales con ocasión de controversias contractuales
5. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos relacionados con las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. [ ] .
6. Ahora bien, como el presente conflicto gira en torno a la nulidad de un contrato de cesión celebrado entre un particular y una entidad territorial, debe igualmente revisarse el contenido del artículo 141 ibídem, el cual define el medio de control de controversias contractuales como aquel en el que: [c]ualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. [ ]. De igual modo, el numeral 5º del artículo 155 de la misma norma, señala que: Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: [ ] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública [ ].
7. En el Auto 312 de 2021[3] la Corte dispuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce y decide de las demandas relativas a controversias contractuales en las cuales se encuentren involucradas entidades públicas. Ello porque una lectura armónica de (i) el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, (ii) el artículo 155, numeral 5º, de la Ley 1437 de 2011, y (iii) el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, permite entender que son los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa los que deben dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio objetivo), siempre y cuando el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). En ese sentido, no resulta relevante para determinar la competencia el régimen al que esté sometido el contrato. (Subrayado fuera del texto original)
8. Para llegar a dicha conclusión, esta corporación recordó el contenido de la Sentencia C-388 de 1996, en la que se estudió una demanda presentada en contra de la expresión procesos de ejecución contenida en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y destacó que Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa (negrillas fuera de texto).
9. Si bien, el citado Auto 312 de 2021 hace referencia a litigios por contratos de arrendamiento de inmueble celebrado por una entidad pública, en esa oportunidad la Sala dio un alcance amplio de su regla de decisión[4], en el sentido de extender la misma a otros conflictos contractuales en los que esté involucrada una entidad pública. Indicó que la competencia judicial para conocer tales asuntos recae en la jurisdicción contencioso administrativa, indistintamente de la naturaleza de los procesos.
10. En ese mismo sentido se pronunció la Sala en el Auto 503 de 2022[5] en el cual señaló que: «El alcance amplio de la regla prevista en el Auto 312 de 2021 se entiende, además, porque el legislador no limitó al juez administrativo el tipo de controversias que puede conocer. Según se desprende de los artículos 104 (inciso 1 y numeral 2) y 155 del CPACA, así como del 75 de la Ley 80 de 1993, lo relevante es que el litigio tenga origen en un contrato y que este sea celebrado por una entidad pública. Esto permite concluir de manera preliminar que en el asunto bajo análisis no existe dificultad en el hecho de que el contrato objeto de controversia sea una promesa de compraventa.» (Negrilla fuera del texto original)
11. Se destaca que las consideraciones del Auto 312 de 2021 también fueron objeto de reiteración en el Auto 250 de 2022[6] en el que la Corte señaló que de conformidad con el «Artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumir el conocimiento de los litigios en los que se solicite declarar la existencia y la nulidad de un contrato estatal, y que se emitan otras declaraciones y condenas como consecuencia de esas declaraciones».[7]
12. En un sentido similar, la Corte en el Auto 947 de 2022[8] resolvió un conflicto de jurisdicción entre la jurisdicción ordinaria-civil y la jurisdicción contencioso administrativa, para resolver un proceso de responsabilidad contractual iniciado por la Beneficencia de Cundinamarca, en el cual se solicitó que se declarara el incumplimiento de un contrato de fiducia, entre otras declaraciones. En aquella oportunidad, reiteró que la regla establecida en el Auto 312 de 2021 tiene un alcance más amplio, pues el legislador no limitó el tipo de controversias contractuales que puede conocer el juez administrativo, de manera que lo relevante es que se verifique que el asunto tenga origen en un contrato y que este sea celebrado por una entidad pública. Indicó que este criterio se desprende de la interpretación del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y de los artículos 104.2 y 144 del CPACA hecha por esta Corporación en los autos 136 y 503 de 2022, así como de lo señalado por la Sala Plena en la Sentencia C-388 de 1996.
13. Por ende, para ese caso, destacó que: (i) La Beneficencia de Cundinamarca es una entidad pública, del orden departamental, creada mediante la Ley 15 de 1869 (criterio subjetivo). (ii) Los contratos de fiducia de 1987 y 1997 y el acuerdo de pago de 2018 fueron firmados por una entidad pública, esto es, la Beneficencia de Cundinamarca (criterio objetivo). Y concluyó que de acuerdo con los artículos 104.2 y 155.5 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer los litigios en los que se pretenda la declaratoria del incumplimiento de un contrato de fiducia, y el acuerdo de pago derivado de este, en los que sea parte una entidad pública.
CASO CONCRETO
14. La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala encuentra que la competencia para conocer la demanda en comento corresponde al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Tercera-. Ello porque:
15. (i) Alejandro López Arrázola, en calidad de hijo de Hernando López Holguín (fallecido), demandó a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a Hollman Enrique Ortiz Delgado, como liquidador de la U.N.C. Sociedad Fiduciaria, para que se declare judicialmente la nulidad del contrato de cesión que, a título gratuito, celebraron las partes demandadas sobre el predio con folio de matrícula número 50N-20252503, ubicado en la transversal 33 a N°125-30 de Bogotá, D.C., el cual, en su criterio, hacía parte del patrimonio fiduciario que había constituido su padre.
16. (ii) La Alcaldía Mayor de Bogotá es una entidad pública del orden territorial (criterio subjetivo).
17. (iii) Entre la Alcaldía Mayor de Bogotá y Hollman Enrique Ortiz Delgado como liquidador de la U.N.C. Sociedad Fiduciaria se suscribió contrato de cesión de inmueble a título gratuito (criterio objetivo).
18. (iv) Por consiguiente, de acuerdo con la cláusula general de competencia en materia contractual prevista en el artículo 104.2 del CPACA, las controversias derivadas de ese contrato deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En igual sentido, cabe señalar que el artículo 105 del CPACA no exceptúa el conocimiento de este tipo de controversias de la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativa en materia contractual.
19. Regla de decisión: De conformidad con el numeral 2 del artículo 104 y el numeral 5 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer los litigios en los que se pretenda la declaratoria de la nulidad de un contrato de cesión de inmueble, en los que sea parte una entidad pública.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de declarar que el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Alejandro López Arrázola en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y Hollman Enrique Ortiz Delgado, este último en calidad de liquidador de la U.N.C. Sociedad Fiduciaria en Liquidación.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-4021 al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Treinta y Uno Civil del Circuito de Bogotá y a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[2] Explicó la Compañía Urbanizadora de El Batán S.A. cedió a favor de su padre una fiducia mercantil de administración que aquella compañía tenía con la U.N.C. Sociedad Fiduciaria en Liquidación (aquí demandada). Razón por la cual, el señor López Holguín adquirió la calidad de fideicomitente y la sociedad demandada la calidad de fiduciaria. Señaló que, a través de dicho contrato, también las partes modificaron el objeto de la fiducia para pasar de una fiducia mercantil de administración a una fiducia mercantil irrevocable de garantía, en donde el fideicomitente incorporó al patrimonio autónomo fiduciario el inmueble ubicado en la transversal 33 a N°125-30 de Bogotá, D.C. con la finalidad de servir como garantías de las obligaciones que Hernando López Holguín adquiriera.
[3] M.P: Antonio José Lizarazo Ocampo.
[4] La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, como consecuencia de ello, la restitución del inmueble dado en arriendo, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
[5] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Regla de decisión: De conformidad principalmente con el Artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el conocimiento de los litigios en los que se solicite declarar la existencia y la nulidad de un contrato estatal, y que se emitan otras declaraciones y condenas como consecuencia de esas declaraciones.
[6] Conflicto entre el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta.- La controversia entre los precitados despachos tuvo su origen en una demanda de controversias contractuales que interpuso el municipio de Villavicencio en contra de la Sociedad Terminal de Transportes de Villavicencio S.A., con el fin de que se declarara: i) que el acuerdo de accionistas de la Sociedad Terminal del transporte de Villavicencio S.A. de enajenación de las acciones de la reserva, es un contrato perteneciente a la esfera de los contratos estatales, ii) la nulidad absoluta de dicho contrato por haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional y legal, con abuso y desviación de poder y causa ilícita, y iii) se deje sin valor y efecto todas las actuaciones ejecutadas en cumplimiento del contrato en mención.
[7] Lo mismo ocurrió en el Auto 136 de 2022 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Al resolver un conflicto negativo entre la jurisdicción ordinaria-civil y la jurisdicción contencioso-administrativa originado en un litigio por el pago de un contrato estatal, en específico de una demanda de pago por consignación derivada de un contrato estatal.
[8] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.